Il y a tout juste un an, la guerre éclatait dans le Donbass au Sud-Est de l’Ukraine. La guerre civile qui sévit dans le pays le plus grand d’Europe continue encore aujourd’hui de faire des victimes, malgré les fragiles cessez-le-feu : l’OCHA recense 1,23 millions de déplacés internes, plus de 800’000 réfugiés dans les pays voisins et en tout, près de 6’300 personnes ont perdu la vie depuis le début des manifestations sur la place de l’Indépendance[1].

Corruption, mauvaise gestion politique et économique, clientélisme : nombreux sont les facteurs qui expliquent le déclenchement de cette crise. Mais il faut tout de même se souvenir qu’à la fin novembre 2013, c’est le refus soudain du gouvernement ukrainien de signer un accord d’association avec l’Union européenne qui a provoqué une réaction de la société civile. Selon les observateurs, la volte-face des autorités est imputable aux fortes pressions exercées par Moscou. La Russie soutient que l’accord en question porte préjudice à son économie et qu’il remet en cause son projet d’Union économique eurasiatique.

Dans cet article, nous allons examiner les dommages que pourraient effectivement subir l’économie russe à cause de cet accord historique Ukraine – UE.

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Le 16 septembre 2014 les eurodéputés, en duplex avec le parlement ukrainien, applaudissent la ratification de l’accord d’association.

Un accord particulièrement novateur

En 2003, Bruxelles a ouvert un nouveau chapitre dans sa collaboration avec les États issus de l’Union soviétique, en entamant sa politique dite de voisinage. Malgré une ambiguïté indéniable dans les déclarations des acteurs européens et malgré le désir non voilé des États concernés, cette initiative ne leur propose à terme aucune adhésion à l’Union, mais uniquement un accès direct au grand marché unique, ainsi que des interactions politiques. Dès l’accession de l’Ukraine à l’OMC en 2008, l’UE s’est empressée d’élaborer un projet de partenariat plus étroit via un accord d’association (AA). À côté des arrangements dans des domaines politiques essentiels (politique extérieure, coopération politique, réforme de la justice)[1], une partie essentielle – plus de mille pages – est consacrée au volet économique, l’accord de libre-échange complet et approfondi (ALECA). Initié à la fin 2011, il est considéré par les experts comme le modèle d’une nouvelle génération d’accords destinés au voisinage de l’Union.

Ses épithètes, « approfondi et complet », indiquent que la libéralisation des biens et des services est poursuivie davantage via la levée de barrières frictionnelles (normes sanitaires et phytosanitaires, standards industriels, restrictions bureaucratiques, etc.) que par l’abaissement de tarifs douaniers. Ceux-ci sont déjà très bas, mis à part dans le secteur agricole pour lequel l’UE maintient une politique protectionniste. Une convergence dans la politique de la concurrence, de l’énergie, dans les règles sur les aides d’État et les droits de la propriété intellectuelle est aussi incluse dans l’accord.

Les projets du grand voisin russe

Depuis l’éclatement de l’URSS en 1991, la Russie n’a eu de cesse de vouloir réunir les anciennes républiques soviétiques au sein d’innombrables structures institutionnelles. Ainsi la CEI, entité intergouvernementale, est créée la même année. Après une première tentative infructueuse, un accord de libre-échange est finalement signé entre ses membres en 2001. Il complète un accord économique bilatéral Russie-Ukraine de 1993. Comme ces accords n’avaient pas été notifiés auprès de l’OMC, des mesures protectionnistes ont été introduites sporadiquement au fil des développements diplomatiques (réintroduction de quotas, voire de tarifs) . En 2003, la Russie propose à l’Ukraine de rejoindre l’Espace Économique Unique, un projet de zone de libre-échange qui devait progressivement aboutir à un union douanière, puis une union monétaire. Le gouvernement élu après la révolution orange écarte définitivement cette proposition et affirme que le pays veut s’en tenir à une zone de libre-échange.

Ces différents projets ont été plus convaincants sur le papier que dans les faits, à cause de leur faible cadre institutionnel, leur isolement du système de normes internationales de l’OMC et surtout du manque d’engagement de leurs leaders politiques. L’Union douanière eurasiatique mise en place en 2010 entre le Bélarus, le Kazakhstan et la Russie apparaît comme un nouveau paradigme, avec une forte détermination de Moscou à créer une entité progressive. Inspirée du modèle européen, du moins quant à la terminologie et aux étapes à franchir, l’Union douanière est destinée à se transformer en une entité politiquement étroitement intégrée. L’Ukraine hésite à la rejoindre, malgré des invitations à répétition. En mai 2013 elle concède finalement à prendre le statut d’observateur.

En 2011 un nouvel accord de libéralisation au standard de l’OMC voit le jour entre les pays de la CEI et l’Union douanière. En principe, tous les biens, hormis le sucre, sont exemptés de tarifs. Mais la Russie ne se départit pas de ses tendances protectionnistes : produits agricoles, viande et produits laitiers sont exclus pour des raisons sanitaires et les hydrocarbures à destination de l’Ouest restent soumis à une taxe à l’exportation. En 2015 l’Union douanière cède sa place à l’Union économique eurasiatique (UEEA).

Les offres avancées par l’UE et la Russie sont donc de natures différentes : l’accord de l’UE laisse le choix à l’Ukraine de définir sa politique commerciale avec le reste du monde, tandis qu’à l’Est, dans l’Union douanière, elle reprendrait automatiquement le tarif extérieur commun. En optant pour la seconde option, il n’est plus possible de choisir la première . Mais l’ALECA reste lui parfaitement compatible avec les accords existants, dont l’accord de libre-échange de la CEI.

L’UEEA reste fragile d’un point de vue économique, car les structures de ses membres sont peu compatibles. Le Bélarus, exportateur de produits manufacturés, et le Kazakhstan, extracteur de ressources naturelles, subissent des diversions de commerce importantes qui doivent être compensées par des primes russes : prix préférentiels sur les hydrocarbures, prêts généreux. A terme l’Ukraine ne veut plus dépendre du gaz et du pétrole de son voisin oriental : elle entreprend une transition énergétique basée sur l’exploitation du gaz de schiste et des importations de gaz européen qui doit aboutir à une auto-suffisance complète en 2030.

Outre une perte de souveraineté commerciale, une dépendance accrue vis-à-vis du Kremlin et des perspectives économiques moins attrayantes, l’Ukraine rechigne a intégrer l’Union eurasiatique pour une autre raison : Son tarif moyen effectivement appliqué passerait de 4,8% à 7,8%. Elle enfreindrait ainsi l’article XXIV du GATT. En effet les accords régionaux, discriminatoires à l’encontre du reste du monde, vont à l’encontre du mouvement de libéralisation général des échanges. Le GATT, et l’OMC aujourd’hui, tolèrent cependant de tels accords, pour autant qu’ils satisfassent à certaines conditions, dont celle stipulant que la création ou l’élargissement d’une union douanière ne doit pas aboutir à des tarifs extérieurs supérieurs à la moyenne des tarifs initialement en vigueur dans les pays participants. L’Ukraine s’exposerait ainsi à des sanctions de la part de l’OMC.

Durant l’été 2013, les détails de l’AA Ukraine-UE sont rendus publics. Présentant une signature imminente, le Kremlin, qui n’a jamais caché ses réticences au projet, engage des sanctions commerciales contre l’Ukraine. De manière surprenante, le président Ianoukovytch, réputé proche de Vladimir Poutine, réagit en approuvant les dernières réformes demandées par Bruxelles.

Mais la position russe se durcit ; menaces et intimidations se succèdent. Dmitrij Medvedev répète à plusieurs reprises qu’une signature de l’ALECA entraînerait nécessairement la fin du « régime de partenariat spécial » et donc de sérieuses complications pour les exportateurs ukrainiens. Sergej Glaz’ev, lе conseiller du président pour l’intégration économique régionale, déclare que l’AA « contredit toute [une] tradition spirituelle et historique » et que sur le plan économique il bénéficierait seulement à quelques oligarques ukrainiens.[2] Ces officiels insistent sur le fait que l’Ukraine « assise entre deux chaises » doit obligatoirement choisir l’un des deux partenaires. La presse russe présente parfois l’accord européen comme un premier pas vers l’Europe, ce qui est erroné. De même le représentant permanent auprès de l’UE, Vladimir Čižov, avertit que des conséquences sont à attendre, car il est impossible d’appartenir à deux unions douanières en même temps (sic).[3]

Russie et UE, les deux premiers partenaires de l’Ukraine

L’UE et le premier partenaire économiques de l’Ukraine, tout juste devant la Russie. Les deux puissances affichent des profils similaires au niveau des volumes d’échanges commerciaux. En 2012, l’Ukraine exportait vers l’Union 25% de sa production[4]. Les produits agricoles arrivent en première place, suivis par les métaux et la chimie. Kiev désire protéger sa production d’automobile et de machines ainsi que son agriculture face au marché communautaire.

Commerce extérieur de l'Ukraine

Commerce extérieur de l’Ukraine

En 2012, l’Ukraine présentait une balance commerciale légèrement négative vis-à-vis de la Russie, son deuxième partenaire économique après l’UE : 25% de ses exportations et 30% de ses importations y étaient destinées.[1]

Selon les chiffres de l’OMC en 2013[2], avec 5%, le marché ukrainien est à l’inverse largement moins important pour la Fédération. L’Ukraine ne figure pas parmi ses cinq premiers partenaires. Les combustibles et les produits miniers représentaient en valeur 71,4% des exportations russes vers son voisin. La composition des exportations ukrainiennes vers la Russie est toute différente : 75,3% de produits manufacturés, 13% de produits agriculture.

 

L’accord d’association nuira-t-il vraiment à l’économie russe ?

Suite à la création de la zone de libre-échange Ukraine – UE, le Kremlin pourrait éventuellement subir un détournement de commerce en sa défaveur. Celui-ci se produirait si l’Ukraine commençait à importer de l’UE, suite à la chute des barrières douanières, des biens qu’elle importait auparavant de son grand voisin. A notre connaissance, il n’existe malheureusement aucune estimation scientifique sérieuse et indépendante de l’impact de l’ALECA Ukraine – UE sur l’économie russe.

Frontière russo-ukrainienne

Frontière russo-ukrainienne

Il est possible néanmoins de faire quelques remarques. Tout d’abord, l’objection sans doute la plus pertinente de la part de la Russie : si les standards ukrainiens se rapprochent de ceux en vigueur dans l’UE, elle peinera a exporter ses biens en Ukraine. Ceux-ci représentaient en 2013 5% des exportations totales de la Russie, mais soit tout de même 23 milliards de $. Cependant, il s’agit pour deux tiers de cette valeur de ressources énergétiques (gaz, pétrole, charbon, équipements nucléaires). Or ces matières premières ne sont pas concernées par les standards de l’ALEAC. Ensuite, la structure industrielle héritée de l’époque soviétique consiste en une spécialisation de chaque république dans la chaîne de production. La Russie exporte avant tout des produits bruts qui sont travaillés dans les usines ukrainiennes (armement, aviation, chemin de fer) avant d’être réimportés.

Mais surtout, si Moscou craint que l’accord ne nuise à ses relations commerciales avec son voisin, comment expliquer que celles-ci ont été déjà gravement détériorées dès 2011, principalement à cause de ses propres décisions politiques. Début 2012, une « guerre du fromage » éclatait avec un blocus. Puis l’entrée en vigueur de l’Union douanière a entraîné des contrôles aux frontières extérieures plus poussées. A l’été 2013 un blocus sur des exportations ukrainiennes – notamment les chocolats Roshen – soit-disant pour des raisons de manque de qualité, en violation de l’ALE CEI. En 2014, la Russie a interdit des importations de produits laitiers, de pommes-de-terre et d’équipements ferroviaires. Le volume de commerce Russie-Ukraine est passé de 50 milliards de $ en 2011 à 38 milliards en 2013.

Depuis 2011 déjà, les sanctions commerciales russes ont un impact fort sur son commerce avec l'Ukraine

Depuis 2011 déjà, les sanctions commerciales russes ont un impact fort sur son commerce avec l’Ukraine

La deuxième grande appréhension consiste à voir le marché russe envahi par des produits européens compétitifs qui ont transité par l’Ukraine ; il s’agit du phénomène de déviation de commerce (trade deflection)[7]. Il peut être aisément évité en observant les règles d’origine déjà incluses dans les traités. Ce phénomène est courant pour tous les pays qui ont signé différents accords. Les mesures de contrôle prévues par la Russie à cet égard – introductions de quota, contrôles minutieux – s’apparentent plus à de la répression.

Il convient de signaler que l’ALEAC contient des chiffres très restrictifs : pour qu’un produit en provenance de l’Ukraine puisse entrer dans l’UE, il ne doit pas être constitué de plus de 30 à 40% de composants étrangers, selon les produits. Ce barème correspond à celui des traités conclus avec des pays tels que l’Égypte ou la Tunisie dans les années 1990. A titre de comparaison, le traité de libéralisation des échanges Corée du Sud – UE mentionne des taux.

La nécessité d’engager des discussions tripartites

Il semble donc peu probable que l’ALEAC nuise à l’économie russe. La position russe se base bien davantage sur des intérêts géopolitiques qu’économiques. Jusqu’à présent il n’a pas été possible de convaincre l’Ukraine de rejoindre l’UEEA volontairement ; le recours à la force est dès lors privilégié.

Johannes Hahn, Commissaire européen à l'élargissement et à la politique européenne de voisinage

Johannes Hahn, Commissaire européen à l’élargissement et à la politique européenne de voisinage

Il est nécessaire d’engager des discussions tripartites à ce sujet et de prendre en compte les intérêts de tous les acteurs concernés, y compris tous les membres de l’UEEA. A ce propos, la décision de reporter l’introduction de l’ALEAC à 2016 et les récentes déclarations du Commissaire à l’élargissement et à la PEV[8] sont réjouissantes. Selon la Commission, il n’y aucun dilemme : Kiev doit continuer à entretenir des liens étroits avec ses voisins orientaux. Reste à espérer que Moscou saisisse la perche qui lui est tendue. Une réaction du Bélarus et du Kazakhstan, tous deux opposés aux trains de sanctions commerciales[9], permettrait de limiter les dégâts.

 


 

[1] http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/ukr%20displacement_17%20April%202015_0.pdf

[2] Sovetnik Putina uveren, čto soglasenie Ukraina-ES ne budet podpisano , http://zn.ua/POLITICS/sovetnik-putina-uveren-chto-soglashenie-ukraina-es-ne-budet-podpisano-131789_.html,

[3]  Rossija sčitaet realizaciju soglašenija ob associacii s Ukrainoj « tumannoj »,  http://ru.tsn.ua/politika/rossiya-schitaet-realizaciyu-soglasheniya-ob-associacii-s-ukrainoy-tumannoy-333382.html

[4] UN Comtrade data : http://wits.worldbank.org/wits

[5] Statistiques de la Banque mondiale : http://wits.worldbank.org/wits

[6] Statistiques de l’OMC: http://stat.wto.org/CountryProfiles/RU_E.htm

[7] Šuvalov nazval bessmyslennymi dal’nejšie peregovory ob integracii Ukrainy s ES i TS , http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2013/08/26/shuvalov-nazval-bessmyslennymi-dalnejshie-peregovory-rossii.
Le vice-premier-ministre Šuvalov a déclaré que « si la signature de l’accord de libre-échange entre l’UE et l’Ukraine a lieu, il y a de sérieux risques que certains groupes de marchandises passeront à travers le territoire de l’Union douanière de manière non contrôlée. »

[8] L’UE propose à l’Ukraine un projet commercial trilatéral avec la Russie, http://www.euractiv.fr/sections/europe-de-lest/lue-propose-lukraine-un-projet-commercial-trilateral-avec-la-russie-313835

[9] EU Association Agreements Not Seen as Threat to Russian Economy, http://www.themoscowtimes.com/article.php?id=502590