Née d’une réflexion progressive initiée dès la fin des années 1960 et suite à l’effondrement du système monétaire de Bretton Woods, l’Union économique et monétaire (UEM) européenne fait  figure d’exception dans le paysage économique international. Le serpent monétaire (1972-1978) puis le mécanisme de change européen (1979-1999) préparent le terrain d’une monnaie unique européenne proclamée en 1991 à Maastricht, initiée en 1999 et mise en circulation en 2002. À l’heure actuelle, l’UEM représente la seule zone monétaire où des États ont souverainement choisi de délaisser l’indépendance de leur politique monétaire nationale et de la communautariser.

Cependant, le partage d’une monnaie unique implique de nombreuses considérations économiques qui dépassent le cadre strictement monétaire pour déborder vers les problématiques budgétaires de chaque État-membre de la zone euro. En effet, du fait du partage de la monnaie unique, les États-membres ne peuvent agir que de manière conjointe en cas de choc économique. Si ce choc est symétrique – c’est à dire qu’il impacte de manière similaire tous les États – cela ne pose pas un problème majeur ; les pays décident ensemble d’ajuster le taux de change commun pour faire face au choc. Au contraire, lorsque le choc touche asymétriquement les pays, le taux de change ne peut s’ajuster. Les États en difficulté se retrouvent donc dans l’incapacité de recourir à l’instrument du taux de change pour dévaluer leur monnaie et regagner en compétitivité sur le court terme. C’est précisément en cas de choc asymétrique qu’un système de fédéralisme budgétaire s’avère nécessaire puisqu’il permet d’en atténuer l’impact et de ne pas faire porter à un seul État le poids du choc en instaurant un système de solidarité entre les membres de la zone.

Lorsque les États-membres de l’UE ont décidé en 1992 la mise en place d’une monnaie unique pour 1999, ils étaient conscients que des dysfonctionnements étaient présents. Pour des raisons plus politiques qu’économiques, ils ont malgré tout estimé que l’UEM était en mesure de constituer à terme une « zone monétaire optimale » suivant la célèbre théorie de Robert Mundell (1961). Pourtant, la crise économique qui secoue l’Union européenne depuis 2010 a illustré de manière éloquente les problèmes engendrés par l’absence de plusieurs critères de cette théorie et notamment celle d’un système de transferts budgétaires. Dans quelle mesure l’absence de fédéralisme budgétaire au sein de la zone euro a-t-elle accentué et aggravé la crise économique européenne ?

La théorie de la zone monétaire optimale

En 1961, Robert Mundell écrit son célèbre article « A Theory of Optimum Currency Areas »1 dans lequel il propose une nouvelle théorie: la zone monétaire optimale. Cette dernière offre un cadre analytique intéressant pour définir quels critères et conditions devraient être remplis pour que les bénéfices d’instaurer une monnaie unique soient supérieurs aux coûts qu’elle peut engendrer.

Le fédéralisme budgétaire est un critère majeur de la théorie des zones monétaires optimales. Il préconise un système de transferts et de redistribution entre régions de la zone monétaire. Une région en difficulté économique peut ainsi diminuer sa contribution fiscale à l’union et recevoir plus de transferts en provenance des régions en meilleure « santé économique ». Le fédéralisme budgétaire est donc un système stabilisateur capable d’assurer un amortissement des chocs asymétriques pouvant survenir au sein de l’union. Par la mise en place d’un tel système, l’utilité de recourir à l’instrument du taux de change est rendue quasiment nulle.

D’autres critères de la théorie des zones monétaires optimales se focalisent eux-aussi sur la nécessité de disposer de mécanisme d’ajustement pour prévenir ou amortir un choc économique. La mobilité des travailleurs est un instrument stabilisateur qui implique que lorsqu’un choc économique plonge une région de la zone monétaire en récession, ses travailleurs au chômage n’auront aucun problème à migrer dans la région en meilleure santé économique voire en inflation afin de rééquilibrer la zone dans son ensemble. Cependant, au sein de l’UE cette mobilité ne s’observe pas du fait de plusieurs obstacles – aux niveaux des différences linguistiques, culturelles et en matière de système de cotisations sociales notamment. Par ailleurs, le critère de préférences homogènes désigne l’accord des différents membres de la zone monétaire quant à la manière de gérer un choc économique. Cela ne s’observe pas vraiment dans l’UE non plus puisqu’on retrouve des États-membres comme l’Allemagne très attachés à la stabilité des prix et d’autres comme la France ou l’Italie préconisant une relance de l’économie par un soutien à la demande. Néanmoins, les États-membres ont tout de même décidé d’instaurer une banque centrale commune, ce qui peut être un premier signe de concordance. Enfin, le critère politique du sentiment d’appartenance à un destin commun entre également en jeu. S’il peut sembler secondaire, il est pourtant d’une importance capitale. Ce n’est qu’en acceptant qu’ils partagent un destin commun que les États-membres accepteront un abandon de souveraineté toujours plus grand. En 1969 déjà, l’économiste Peter Kenen2 préconisait qu’une union monétaire pouvait se mettre en place même si plusieurs critères de la théorie des zones monétaires optimales n’étaient pas remplis, mais que pour contrecarrer ces lacunes, une autorité budgétaire commune devait nécessairement être instaurée pour permettre des transferts entre régions et absorber l’asymétrie des chocs économiques.

Les raisons de l’absence du fédéralisme budgétaire dans le système européen

Le projet Delors qui a abouti au traité de Maastricht au début des années 1990 repose sur l’assomption que l’intégration monétaire pouvait être lancée sans mettre en place parallèlement une intégration budgétaire au niveau de l’UE. Alors que de nombreux acteurs économiques à l’époque mettent en doute cette hypothèse, les considérations politiques ont pris le pas sur les arguments économiques et aucune forme de fédéralisme budgétaire n’a été envisagée. Conscients néanmoins que la future union monétaire ne remplirait que partiellement les recommandations de la théorie des zones monétaires optimales, les dirigeants européens définissent à Maastricht une liste d’exigences de convergence des politiques budgétaires. La politique monétaire est donc transférée au niveau de l’UE et les politiques budgétaires restent du ressort des États-membres. Les critères de convergence macroéconomiques devaient permettre, comme leur nom l’indique, de faire converger les économies européennes vers une moyenne commune pour permettre l’instauration d’une politique monétaire satisfaisante pour tous et remplir ex post les critères de la zone monétaire optimale. Le but est d’empêcher que la politique monétaire commune ne soit déséquilibrée par une politique budgétaire nationale mal maîtrisée.

La volonté d’éviter l’aléa moral justifie la mise en place de ces critères. Portée par l’Allemagne avant tout, elle reflète une détermination de responsabiliser les États dans leur discipline budgétaire afin d’éviter que l’euro ne deviennent une monnaie affaiblie par des politiques nationales trop inflationnistes. L’idée est que lorsqu’un État-membre est conscient qu’en cas de difficultés économiques importantes un sauvetage sera opéré par les autres États, il deviendra toujours plus laxiste et enclin à prendre des risques démesurés ; il aura donc tendance à jouer le rôle du « passager clandestin ». L’Allemagne voulait éviter à tout prix cette idée d’un « sauvetage garanti » dont elle devrait assurer une grande part.

Ainsi, en raison de l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE), la BCE ne dispose pas des compétences pour financer les gouvernements des États-membres en difficulté budgétaire. D’autre part, l’article 125 du même traité préconise la clause de « non-renflouement » plus communément nommée sous son acronyme anglais de « no bail-out ». Cette dernière empêche toute solidarité entre États-membres et BCE, se basant sur le fait qu’aucun de ces acteurs ne partage la responsabilité des engagements financiers des autres.

Le problème du budget de l’UE se pose également car il est extrêmement faible en comparaison de ceux des pays membres. En effet, il ne représente que le 1% du PIB de l’Union. En outre, il est essentiellement consacré à la politique agricole commune et à la politique régionale, laissant très peu de ressources aux autres politiques communes dont la politique monétaire. De plus, comme le budget est équilibré, il n’est pas destiné à soutenir l’activité économique de l’UE et de ses États-membres. La rigidité de budget pose également problème, puisqu’il est décidé pour une période de cinq ans et aucune marge de manœuvre n’est prévue. Cela implique qu’en cas de crise, il ne peut pas être utilisé pour assurer une relance économique et démontre qu’il n’est pas établi dans une logique conjoncturelle mais structurelle. Aucun budget fédéral européen n’est ainsi instauré pour mener les politiques budgétaires et pour opérer des transferts entre États-membres lors d’un choc économique.

La crise et l’impossible solidarité entre les États-membres

Cependant, la crise a mis en lumière l’inadéquation de ce système de gouvernance monétaire avec la réalité budgétaire des États-membres qui n’ont pas été capables de maîtriser leur politique budgétaire de manière suffisamment satisfaisante pour assurer le bon fonctionnement du système. De plus, elle a démontré l’impossibilité de réponse de l’UE et à quel point les critères stabilisateurs de convergence budgétaire étaient insuffisants pour faire face à des chocs économiques asymétriques d’une telle ampleur. Le besoin de disposer d’une véritable autorité budgétaire européenne pour assurer la gestion des chocs a été assurément minimisé par les dirigeants politiques de l’époque de Maastricht.

D’une part et nous l’avons vu précédemment, du fait de son indépendance vis-à-vis des gouvernements, la BCE ne dispose pas de compétences lui permettant de venir en aide à un État-membre en difficulté en raison des articles 123 et 125 du TFUE. Néanmoins, pour que ce système soit en mesure de fonctionner, les États de la zone monétaire doivent impérativement être solvables. Or, comme le stipulent Agnés Bénassy-Quéré et Benoît Cœuré :

« Le risque peut être indirect et provenir du lien entre États et banques et de l’interdépendance du système bancaire dans la zone euro. Le risque de défaut d’un État provoque une baisse de la valeur des obligations qu’il a émises sur les marchés, donc un besoin de recapitalisation des banques qui les détiennent, voire de paniques bancaires, y compris ailleurs dans la zone euro, qui peuvent forcer la banque centrale à intervenir. »3

C’est précisément ce risque qui s’est révélé avec la crise grecque dès 2010 et qui a remis en question la gouvernance monétaire européenne et la focalisation de la BCE sur la stabilité des prix, contraignant les États-membres à lui attribuer de nouvelles compétences et à établir des fonds d’urgence.

La zone euro est-elle en train de devenir optimale?

Lorsque la crise grecque éclate en 2010, le risque que cet État fasse défaut pousse les États-membres à agir dans l’urgence. Cependant, deux pôles s’opposent quant à la manière de gérer la crise. D’un côté, l’Allemagne préconise le respect du principe de « no bail-out ». La seconde, défendue surtout par la France et la BCE, reflète la peur d’une contagion à d’autres États-membres en cas de défaut grec et donc de l’effondrement de la zone euro. Ainsi, les stratégies adoptées oscillent de part et d’autre de ces deux positions. On constate que les aides accordées ne sont pas des transferts directs – comme un système de fédéralisme budgétaire l’aurait permis – mais se font sous forme de prêts et avec la condition d’ajustements du système économique des États en difficulté, soit des mesures d’austérité drastiques.

Le Fond européen de stabilité financière (FESF) ainsi que son successeur dès 2012, le Mécanisme européen de stabilité (MES) constituent des moyens établis dans l’urgence. Le MES est aujourd’hui capitalisé à hauteur de 700 milliards d’euros dont 500 milliards sous forme de prêts par la BCE et par les États-membres de la zone. Il sert de fonds de secours en cas de crise, lorsqu’un État risque de faire défaut et qu’il menace la zone euro. Par ailleurs, en 2012, la BCE décide d’intervenir sur le marché des dettes souveraines des États-membres en difficulté par le biais des opérations monétaires sur titres (OMT) du mécanisme européen de stabilité (MES). Ainsi, l’UE a élargi les compétences de la BCE pour permettre une forme de solidarité entre États-membres par le biais d’opération de refinancement des banques. Ces OMT consistent en des aides octroyées aux États-membres et leur système bancaire en difficulté pour éviter une sortie de la zone monétaire en cas de pressions trop fortes des spéculateurs. De plus, la déclaration de Mario Draghi en 2012 préconisant que la BCE fera tout ce qui est en son pouvoir pour sauver l’euro a eu un effet stabilisateur sur les marchés.

Néanmoins, ces instruments ne sont institués que dans l’optique de sauvetage de la zone euro dans son ensemble. Cela signifie qu’un État-membre n’est aidé que lorsque sa situation constitue un véritable risque pour la zone monétaire. Comme l’énoncent Agnès Bénassy-Quéré et Benoît Cœuré :

« Au cours de la crise, les États-membres ont pris progressivement conscience de ce que l’Union économique et monétaire nécessitait, en complément, une union bancaire et une union budgétaire. Après quelques hésitation, ils ont accepté l’idée de prêts bilatéraux aux États en difficulté, puis d’un dispositif d’assistance temporaire (le FESF) et, enfin, d’un dispositif permanent (le MES) – bref, des premiers éléments d’une union budgétaire. Mais ils l’ont fait sur la pointe des pieds. »4

La formule de Maastricht est donc remise en cause et le besoin d’une solidarité plus forte entre États-membres reconnue, mais pas encore véritablement acceptée et institutionnalisée.

En conclusion…

En 1999, les décideurs politiques savaient que la zone euro ne remplissait pas tous les critères de la zone monétaire optimale mais pensaient qu’elle serait malgré tout en mesure de fonctionner sans rencontrer de difficultés majeures. En effet, ils considéraient que les pays appliqueraient des politiques budgétaires solides du fait des critères de convergence de Maastricht et estimaient que les États-membres instaureraient des réformes structurelles sur le marché du travail et des biens pour rendre les chocs asymétriques moins probables. Ils étaient certainement d’un optimisme que l’on peut nuancer aujourd’hui.

Enfin, la crise qui a touché plusieurs États-membres et plus particulièrement la Grèce dès 2010 met en lumière les problématiques qui entourent la question de la solidarité financière au sein de la zone euro qui accompagnent nécessairement la mise en place d’une monnaie commune. Par l’instauration progressive d’instruments allant jusqu’au MES en 2012, un premier pas vers le fédéralisme budgétaire est donc visible aujourd’hui mais il encore très timide. De plus, les États-membres ont accepté une surveillance plus accrue de leurs budgets nationaux par le biais de nouveaux dispositifs tels que les mesures Six-pack et Two-pack, le Traité pour la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ainsi que par la mise en place du Semestre européen octroyant à la Commission le pouvoir de surveiller et, le cas échéant, de sanctionner un État-membre ne respectant pas les critères de gouvernance budgétaire. Mais ces mesures devront s’intensifier et se formaliser dans le futur pour aboutir à une véritable union budgétaire en plus de l’union monétaire dans le but de gérer au mieux les crises économiques qui frapperont la zone dans le futur. L’architecture établie à Maastricht devra donc être repensée pour permettre un pas supplémentaire vers l’intégration européenne.

Bibliographie

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1 Robert A. MUNDELL (1961), « Theory of Optimum Currency Areas », The American Economic Review, Vol. 51,
No. 4, pp. 657-665.

2
 Peter KENEN (1969), « The theory of optimum currency areas: an eclectic view » In Monetary problems of the international economy, edited by MUNDELL Robert, Chicago, University of Chicago Press, pp. 41-60.

3
 Agnès BENASSY-QUERE, Benoît COEURE (2014), Economie de l’euro, Collection Repères, Ed. La découverte, p. 53.

4
 Agnès BENASSY-QUERE, Benoît COEURE (2014), Economie de l’euro, op. cit., p. 70.