Le désarmement humanitaire : une alternative viable vers le désarmement nucléaire international ?

« Chacune des Parties au Traité s’engage à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire, et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace.»

désarmement humanitaire

Cet engagement souscrit par les puissances nucléaires à l’occasion de la signature du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) en 1968 semble aujourd’hui être resté lettre morte. Bien que le désarmement nucléaire constitue un objectif affirmé par la majorité des Etats depuis des décennies, la mise en place de moyens pour y parvenir paraît être reléguée aux derniers rangs des préoccupations étatiques. Les instances multilatérales mises en place pour débattre et négocier le désarmement nucléaire se trouvent toutes dans une impasse presque inextricable, ne parvenant pas à établir une convergence entre les intérêts étatiques qui empêchent toute avancée concrète depuis bientôt vingt ans.

La frustration liée au manque d’action véritable, d’accord négocié et à l’absence de pression pesant sur les puissances nucléaires au sein des instances prévues à cet effet fait émerger de nouveaux mouvements basés sur un angle d’approche différent, centré sur la sécurité de l’individu et non plus sur la sécurité nationale étatique. Cette approche ne conçoit plus l’arme nucléaire comme un instrument politique d’influence mais l’aborde au travers de la menace collective qu’elle constitue et des effets collatéraux et globaux que son usage induirait. Les Etats nucléaires disposent actuellement d’une réserve totale de plus de 20’000 têtes nucléaires dont 2’000 prêtes à être déployées immédiatement.1 Larguer une seule de ces bombes sur une ville comme Bombay, New-York ou Pékin aurait non seulement pour conséquence de la détruire, tuant ainsi des centaines de milliers de personnes mais provoquerait également une contamination de l’air, des eaux et des terres dans un large rayon et induirait par la suite des déplacements massifs de population, des déréglementations climatiques graves et des conséquences sanitaires à très long terme. Si les Etats semblent certainement peu enclins à recourir à une telle arme actuellement, leur détention induit toujours un risque d’utilisation, qu’il soit volontaire ou accidentel.

Depuis plusieurs années, l’approche humanitaire se pose comme une alternative et comme un moyen de sortir les négociations du blocage actuel. Si les détracteurs de l’arme nucléaire se manifestent dès son invention et ses premières utilisations, la Guerre froide et la théorisation de la dissuasion nucléaire condamnent leurs revendications à être ignorées et balayées des considérations étatiques dès les années 1950. La fin de la Guerre froide transforme la logique sécuritaire internationale. Les concepts de dissuasion, d’équilibre entre blocs, d’ordre international nucléaire se voient progressivement concurrencer par des préoccupations liées à la sécurité individuelle de chacun et aux entraves qui lui sont posées. Ainsi, dès les années 2000, un nouveau concept émerge au sein de la Communauté internationale : la « sécurité humaine ». Ce passage progressif de la sécurité classique dans laquelle la souveraineté de l’Etat est absolue à une sécurité globale dirigée vers les menaces quotidiennes posées à l’être humain change également la manière de percevoir les priorités de sécurité nationale. Les années 2000 sont ainsi caractéristiques d’un renouveau pour les partisans du désarmement humanitaire. Dès lors, une coalition d’acteurs de la société civile tels que des ONGs, les organisations internationales, les organisations onusiennes mais aussi de nombreux Etats s’engagent véritablement à remettre l’objectif du désarmement nucléaire au top de l’agenda politique international. Au travers de cet article, nous nous demanderons jusqu’à quel point les initiatives de la société civile pour un « désarmement humanitaire » constituent une alternative viable vers le désarmement nucléaire international ?

Le nucléaire, un instrument sécuritaire caractéristique de la Guerre froide

« Si vis pacem, para bellum » préconise ce dicton remontant à l’époque romaine mais également caractéristique de la période de Guerre froide durant laquelle la dissuasion nucléaire était l’instrument stabilisateur du système international. La dissuasion est une stratégie qui définit la capacité d’un Etat à menacer de recourir à la force pour éviter qu’une autre nation n’ait l’ambition de venir menacer l’équilibre existant. La sécurité internationale se fondait alors sur l’acceptation du fameux « équilibre de la terreur » qui permit aux deux superpuissances de l’époque – Etats-Unis et Union soviétique – de ne pas entrer dans un conflit direct. La pax atomica était donc régie par une logique paradoxale puisque c’est en raison de son côté si destructeur que l’arme nucléaire est devenue un instrument pacificateur du système international. La dissuasion et les négociations de maîtrise des armements qui ont jalonné la période avaient pour objectif d’assurer la paix relative de la Guerre froide. La sécurité internationale de cette période se caractérisait donc par une balance of power précaire, une course aux armements massive et une acceptation de la suprématie absolue de l’Etat.

Le monde post-Guerre froide et la dilution des menaces

La fin de la Guerre froide annonce le début d’une nouvelle ère. La bipolarité laisse place à un équilibre plus instable vacillant entre uni, multi voire a-polarité. Ce changement de paradigme transforme également les menaces et la manière dont les Etats conçoivent la défense de leur sécurité nationale. La disparition de la menace directe d’un holocauste nucléaire laisse place à une diffusion de dangers plus petits mais qui, additionnés, rendent le contexte sécuritaire tout aussi précaire. C’est à partir de cette extension des menaces qu’émerge le concept de sécurité humaine qui redirige le débat sécuritaire de l’Etat vers l’individu. Ainsi, les études de sécurité cherchent à comprendre les menaces directes pesant sur le quotidien des êtres humains, alors que la sécurité classique se concentrait uniquement sur la sécurité étatique et militaire, prenant pour assomption qu’un Etat sûr assurait de facto la sécurité de ses citoyens. Dans ce contexte, l’adéquation des armes nucléaires avec la réalité sécuritaire du XXIème siècle peuvent donc être questionnées. Comme le Secrétaire général des Nations Unies Ban Ki-Moon l’a déclaré en 2012 :

« Many defense establishments now recognize that security means far more than protecting borders. Grave security concerns can arise as a result of demographic trends, chronic poverty, economic inequality, environmental degradation, pandemic diseases, organized crime, repressive governance and other developments no state can control alone. Arms can’t address such concerns. Yet there has been a troubling lag between recognizing these new security challenges, and launching new policies to address them. National budget priorities still tend to reflect the old paradigms. Massive military spending and new investments in modernizing nuclear weapons have left the world over-armed and peace under-funded. »2

Les bases juridiques de l’approche humanitaire

L’approche humanitaire conçoit le désarmement sous l’angle des impacts sur les individus, les sociétés et l’environnement qu’un recours à l’arme nucléaire provoquerait et considère tout usage de l’arme nucléaire comme contraire au droit international humanitaire. Partant de ces deux constats, le mouvement donne une nouvelle orientation au discours du désarmement nucléaire et se fixe pour objectif de délégitimer l’arme nucléaire afin d’aboutir à un traité global d’abolition. Il capte donc non seulement l’aspect légal de la détention d’armes nucléaires mais aussi les perspectives morales et politiques que ces dernières soulèvent.

Le droit international humanitaire établit un seuil au-delà duquel il n’est plus jugé rationnel et acceptable d’avoir recours à certains types d’armes durant un conflit. De par leur puissance et l’impact humanitaire incontestable que leur utilisation peut engendrer, les armes nucléaires semblent logiquement dépasser ce seuil. Plus précisément, le recours à l’arme nucléaire contredit deux principes majeurs du droit international humanitaire définis dans les Conventions de Genève et leurs protocoles additionnels : les principes préconisant l’interdiction d’infliger des souffrances inutiles et de frapper sans discrimination. La Cour de Justice internationale (CIJ) a, par ailleurs, été saisie en 1994 par plusieurs puissances non-nucléaires afin de rendre un avis consultatif sur la légalité de l’usage des armes nucléaires au regard du droit international. Plus précisément, la question posée était la suivante : « Est-il permis en droit international de recourir à la menace ou à l’emploi d’armes nucléaires en toute circonstance ? ». La Cour conclut en 1996 que l’emploi ou la menace de recourir à l’arme nucléaire est contraire au droit international, invoquant son inadéquation avec les principes de droit international humanitaire susmentionnés. Néanmoins, la Cour ne peut conclure sur la licéité ou l’illicéité de la menace ou du recours à l’arme nucléaire dans des circonstances extrêmes de légitime défense dans lesquelles la survie d’un Etat pourrait être mise en cause. La Cour n’a donc pas entièrement résolu la question de l’illégalité des armes nucléaires et le vide juridique demeure jusqu’à aujourd’hui.

Les acteurs impliqués

Parmi les militants du désarmement humanitaire, de nombreuses ONGs s’engagent et cherchent à prendre part au débat. La campagne internationale ICAN (international campaign to abolish nuclear weapons) constitue le mouvement le plus visible sur la scène internationale en la matière. En effet, depuis 2007, le mouvement réunit plus de 300 groupes issus de la société civile, dont de nombreuses ONGs et est présent dans plus de 90 pays. Le but d’ICAN est de fournir une expertise, de promouvoir et coordonner le discours du désarmement humanitaire mais surtout de le faire concorder avec les priorités politiques des Etats afin d’encourager les puissances non-nucléaires à prendre le leadership et à constituer une pression toujours plus grande pour le désarmement nucléaire. Les militants d’ICAN insistent également sur la nécessité de transformer la prise de conscience des conséquences humanitaires des armes nucléaires parmi les Etats, la société civile et l’opinion publique en une action réelle et concrète de conclusion d’un traité international d’interdiction.

Plusieurs organisations internationales ont également rejoint le mouvement, telles que le Comité international de la Croix-Rouge (CICR). Son président, Jakob Kellenberger, affirmait en 2010 que la menace représentée par les armes nucléaires « sur l’environnement, les générations futures et la survie de l’humanité » devait impérativement être considérée. Le CICR, en tant que première organisation devant être mobilisée pour assister les victimes en cas de recours à l’arme nucléaire, dénonce notamment l’absence totale de ressources et de capacités de réponse de la Communauté internationale. En effet, en cas d’attaque nucléaire, la seule action que pourrait entreprendre la Croix-Rouge dans l’immédiat serait de retirer son personnel en exercice dans la région touchée.

Les Etats favorables

Les ONGs et les organisations internationales ne sont pas seules à se mobiliser. Face aux blocages chroniques des instances multilatérales du désarmement, certains Etats ont décidé de soutenir et de promouvoir l’approche humanitaire afin, non pas de substituer les instances officielles telles que le TNP, mais plutôt de proposer un nouvel angle d’attaque à la problématique du désarmement. Qu’ils soient poussés par des considérations uniquement humanitaires pourrait être questionné, d’autres intérêts sous-jacents favorisent certainement le soutien de ces Etats à l’approche humanitaire ; une éventuelle volonté de contrecarrer la puissance des P5 – soit les Etats-Unis, la Russie, la Chine, la France et le Royaume-Uni – pourrait par exemple entrer en jeu. Néanmoins, c’est à l’occasion de la Conférence de révision du TNP de 2010 que ce groupe d’Etats est apparu sur le devant de la scène. Parmi eux, se trouvent essentiellement des petites et moyennes puissances mais surtout des nations non-nucléaires ou ne vivant pas sous le parapluie nucléaire d’un Etat et véritablement favorables à un monde militairement dénucléarisé. Ainsi, des pays comme la Norvège, l’Autriche, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, le Costa Rica, la Malaisie ou encore la Suisse s’engagent fortement.

De plus, depuis 2013, plusieurs Etats ont décidé d’organiser des conférences internationales afin de promouvoir le débat du désarmement humanitaire. Le gouvernement norvégien initie la pratique en 2013 en mettant sur pied la tenue d’une conférence à Oslo ouverte à tous les Etats, aux ONGs, aux organisations des Nations Unies, aux représentants de la société civile et tout autre acteur intéressé afin d’ouvrir un débat sur les conséquences humanitaires de l’usage d’une bombe nucléaire. Pas moins de 128 délégations d’Etats, les agences humanitaires onusiennes, les ONGs engagées et le CICR se sont réunis à cette occasion. Les cinq puissances nucléaires reconnues par le TNP – les P5 – ont officiellement boycotté cette conférence. Deux conférences ont suivi la logique initiée à Oslo et ont été organisées à Nayarit au Mexique en février 2014 et à Vienne en Autriche en décembre 2014, réunissant respectivement 146 et 158 Etats – dont les Etats-Unis et le Royaume-Uni à Vienne.

Une alternative aux instances de négociations multilatérales ?

L’approche humanitaire dénonce la paralysie des instances formellement instaurées pour négocier le désarmement nucléaire international, telle que la Conférence du désarmement. Elle s’oppose particulièrement à l’approche défendue par les Etats-parties dites step by step qu’elle considère comme un prétexte pour assurer le maintien du statu quo actuel. Cette dernière consiste en l’adoption d’accords progressifs de désarmement pour aboutir à un désarmement global dans un futur indéterminé. Cependant, cette volonté d’avancer « pas à pas » semble être actuellement arrivée dans une impasse puisque le dernier accord conclu par les Etats-membres de la Conférence du désarmement remonte à 1996. Aujourd’hui, les Etats ne parviennent pas à se mettre d’accord sur un programme de travail sur lequel baser une future négociation. Le but de l’approche humanitaire serait donc de contourner l’impasse des instances multilatérales officielles.

Dans cette logique, deux traités de désarmement établis en dehors du cadre traditionnel multilatéral forment une base de réflexion pour un futur traité d’interdiction des armes nucléaires : les conventions pour l’interdiction des mines antipersonnel (1997) et pour la prohibition des armes à sous-munitions (2008). Ces dernières constituent les victoires majeures du discours du désarmement humanitaire post-Guerre froide. Le fait que ces armes aient été abolies en raison des blessures inacceptables qu’elles étaient en mesure de causer inspire les acteurs de la société civile actifs pour le désarmement nucléaire à procéder de manière similaire. Toutefois, le rôle différent et bien plus important qu’endossent les armes nucléaires dans les stratégies de défense des puissances nucléaires par rapport aux mines antipersonnel et aux armes à sous-munitions ainsi que la croyance persistante dans la dissuasion comme instrument de stabilité internationale ne doivent pas être oubliés et encore moins sous-estimés.

La première étape : un traité international d’interdiction des armes nucléaires

Les ONGs et les Etats favorables ont pour objectif de mettre en place un nouvel instrument légal interdisant toute production, acquisition, test et détention d’arme nucléaire. Un traité de la sorte comblerait une lacune du droit international actuel qui prohibe toute arme biologique et chimique du fait de leur caractère d’arme de destruction massive, tout en maintenant légale la plus destructrice de toute ces armes pour les Etats parties au TNP. Par la suite, un plan d’élimination progressive des armes nucléaires devra être instauré pour mettre en œuvre le traité d’interdiction.

Le but initial n’est pas de rallier toutes les puissances nucléaires au processus car elles le bloqueraient plus qu’elles ne le feraient avancer. À l’instar des processus d’Ottawa et d’Oslo pour les mines antipersonnel et les armes à sous-munitions, il est primordial d’avoir un noyau dur d’Etats assurant le leadership du mouvement, accompagnés par les organisations internationales, les ONGs, les mouvements sociaux, les experts de la question ainsi que les autres Etats intéressés. L’objectif est donc de produire un traité en dehors des instances multilatérales traditionnelles mais qui viendrait compléter les instruments existants tels que le TNP afin de réaliser les objectifs de désarmement fixés notamment par son article VI. Dans cette logique, le gouvernement autrichien s’est engagé en 2014 à mettre en place des mesures concrètes pour combler le vide juridique qui existe aujourd’hui quant à l’interdiction et l’élimination des armes nucléaires. Cette initiative diplomatique est plus connue sous le terme anglais d’Austrian pledge et quelques 70 Etats ont aujourd’hui rejoint cet engagement.

La persistance des arguments de sécurité nationale et leurs paradoxes

Les puissances nucléaires justifient la détention d’armes nucléaires par l’assurance de survie, l’influence ou encore l’autonomie que ces dernières leur octroient dans un système international demeurant anarchique et incertain. Cependant, une telle logique pose problème lorsque ces mêmes Etats refusent que d’autres nations, qui invoquent pourtant les mêmes arguments, ne puissent détenir l’arme nucléaire. Comme le dénonçait déjà en 2000, le Secrétaire général des Nations Unies de l’époque, Kofi Annan :

« La réalisation de l’objectif de non-prolifération est d’autant plus difficile que les États dotés de l’arme nucléaire continuent d’affirmer qu’entre leurs mains, l’arme nucléaire est une garantie supplémentaire de sécurité, alors que dans celles des autres elle menace la paix mondiale. »3

Outre cette logique de double-standard, l’argumentaire des Etats autour de l’impossibilité actuelle d’initier un désarmement nucléaire véritable ne peut aboutir qu’à un blocage. D’une part, les Etats dotés de l’arme nucléaire considèrent que le désarmement ne pourra être amorcé que lorsque que le contexte international sera moins menaçant. D’autre part, les puissances non-nucléaires estiment au contraire que c’est par la mise sur pied d’un désarmement concret et crédible que le climat international évoluera vers une confiance mutuelle entre Etats et donc vers une diminution des menaces.

Le refus de changer de cadre

Par ailleurs, les Etats nucléaires estiment que la reconnaissance juridique inscrite dans le TNP de leur statut de « puissances nucléaires » leur donne légitimité de le rester et interdit aux «puissances non-nucléaires » du traité de changer de catégorie. Le TNP et la Conférence du désarmement constituent pour elles le seul cadre juridique et multilatéral viable dans lequel la non-prolifération et le futur désarmement doivent être envisagés, au travers de l’approche step by step. L’idée d’un désarmement humanitaire est donc totalement boycottée par les P5 qui la considèrent comme une distraction des négociations actuelles du désarmement. Toutefois, la présence des Etats-Unis et du Royaume-Uni à la Conférence de Vienne en décembre 2014 est à souligner. Pourrait-elle être interprétée comme un premier signe de changement de positions ou plutôt comme la une volonté de défendre leurs intérêts sécuritaires en cherchant à bloquer les instances alternatives qui se mettent en place ?

L’impossible désarmement nucléaire ?

Nous l’avons constaté au fil de cet article, le point majeur de l’approche humanitaire est de focaliser le discours sur les conséquences humaines du recours à l’arme nucléaire afin de questionner la logique et les croyances des décideurs politiques sur la légitimité, l’utilité et l’acceptabilité de détenir de telles armes. Face à un système international en mutation, dans lequel s’entremêlent à la fois une extension des menaces, un changement des logiques conflictuelles et une dilution de l’ennemi national, les nations continuent paradoxalement de baser leur sécurité sur un instrument typique de la Guerre froide : l’arme nucléaire. Dans quelle mesure la menace de recourir à l’arme atomique est-elle adéquate pour répondre aux défis sécuritaires actuels – terrorisme, pandémies, catastrophes naturelles, crises alimentaires, cybersécurité, conflits asymétriques et infra-étatiques ? Et jusqu’à quel point peut-on légitimer le risque que représente le nucléaire militaire face aux conséquences humanitaires qu’il est mesure de provoquer ?

Selon Benoît Pélopidas, la bombe nucléaire « n’est pas intrinsèquement désirable » et les gouvernements et militaires ne sont pas fatalement favorables à l’armement nucléaire. Cependant, les représentations actuelles font que la bombe demeure considérée comme un élément de prestige technique, de défense de la souveraineté nationale et de garante de la sécurité étatique. Il faudrait parvenir à transformer ces représentations mentales pour engager un réel processus de désarmement.4 Si le désarmement nucléaire semble encore constituer une réalité lointaine, l’approche humanitaire pourrait être en mesure de constituer le moteur du changement des représentations sécuritaires. Si aucun progrès n’est véritablement entrepris par les Etats et particulièrement par les P5 dans les instances formelles du désarmement dans les années qui viennent, l’approche humanitaire pourrait mettre en lumière les blocages et disfonctionnements de ces instances et se poser en alternative viable.

 

Bibliographie

GILLIS, Melissa, Disarmament, a basic guide (third edition), New-York, United Nations, 2012.

ROCHE, Jean-Jacques, Relations Internationales (7e édition), Issy-les-Moulineaux, LGDJ Lextensio éditions, 2014.

FIHN, Beatrice, (ed.), Unspeakable suffering : the humanitarian impact of nuclear weapons, Genève, Reaching critical will, 2013.

BORRIE, John, CAUGHLEY, Tim, (ed.), Viewing Nuclear Weapons through a Humanitarian Lens, Genève, United Nations Institute for Disarmament Research (UNIDIR), 2013.

PELOPIDAS, Benoît, « 2040 : un regard prospectif sur la prolifération (Table ronde n°1 : les motivations de la prolifération) », Séminaire de la Délégation des affaires stratégiques (compte rendu), 2008, Paris (ENSTA), pp. 11-15.

ANNAN, Kofi, Nous les Peuples, le rôle des Nations Unies au XXI° siècle, Rapport du Secrétaire général à l’Assemblée générale de l’ONU, 2000, [En ligne]. http://www.un.org/french/millenaire/sg/report/full.htm (consulté le 29.03.2015).

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NATIONS UNIES, Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, ouvert à la signature à Londres, Moscou et Washington le 1er juillet 1968, Recueil des traités, [En ligne]. https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%20729/volume-729-I-10485-French.pdf

1 Melissa GILLIS, Disarmament, a basic guide (third edition), New-York, United Nations, 2012, pp. 19-20.

2 United Nations office for disarmament affairs (UNODA), « The World is over-armed and peace is under-funded », [En ligne]. http://www.un.org/disarmament/update/20120830/ (consulté le 01.04.2015).

3 Kofi ANNAN, Nous les Peuples, le rôle des Nations Unies au XXI° siècle, Rapport du Secrétaire général à l’Assemblée générale de l’ONU, 2000, [En ligne]. http://www.un.org/french/millenaire/sg/report/full.htm (consulté le 29.03.2015).

4 Benoît PELOPIDAS, « 2040 : un regard prospectif sur la prolifération (Table ronde n°1 : les motivations de la prolifération) », Séminaire de la Délégation des affaires stratégiques (compte rendu), 2008, Paris (ENSTA), p. 14.